包税制实践对英国走向现代财政国家的贡献
■ 梁发芾
包税制的实践催生构建了一个税收征收专业管理部门，促进了政府债务制度的建立。
税收征管要面对评估、监测、征收、管理等一系列技术性难题，而在一个官僚体制不健全，行政管理落后的国家，征管成本将十分高昂。伊丽莎白一世登基之时，为了降低征管成本，大臣伯利决定实行关税改革，把某些贸易商品关税的计征责任转移给商人个人，这就是包税制。
关税包税制虽然有所反复，但总的来说从伊丽莎白一世时期一直实行到查理二世时期。查理二世时期，1662年和1667年政府先后两次将关税外包给包税商人，包税期均为5年，年租金分别为39万镑和40万镑。1667年，新的金融家，著名的金匠银行家罗伯特·威乐(Robert Viner)和爱德华·班克维尔(EdwardBackwell)成为关税包税人。他们从伦敦和外省的商人、士绅及专业人士中吸收存款，又贷款给王室。他们手中握有固定关税收入作为流动资金，因而提高了市场信用水平。他们给王室的短期贷款既有利可图又有安全保障。这样他们就能够吸收更多的存款。主要的包税人既利用他们给王室贷款的机会又利用征收来的税款增加他们在金融市场的权力。这样，政府也更加依赖包税人。
1670年，国王和大臣们与一个很大的关税包税人群体就第三期包税合同谈判时，因为包税银预付款和包税银大幅上涨，双方发生了争执。包税人冒失地询问国王，万一发生战争影响国际贸易的话，是否允许减少包税银。政府没有想到包税人和金融家会质疑国王的战略性对外政策，勃然大怒，干脆废除了包税合同，还清了积欠的借款，永久性地恢复了由政府直接征收关税的做法。政府在关税管理上抛弃了包税制，但并没有抛弃关税包税人建立的运行高效的征收管理制度，海关继续采用包税制体制下的大部分方法和雇佣的大部分人员。因此，尽管此后关税管理工作更趋复杂，但关税收入持续增长。
1643年英格兰开征消费税后，起初由领工资的政府官员直接征收。消费税和征收消费税的官员受到激烈的抵抗，议会不得不废除肉类和家庭酿造啤酒的消费税。酒类商品的生产规模小而分散，征收成本极高，议会只好决定对消费税实行包税制。与关税不同的是，消费税的征收需要地方人士的大力支持，起初国王把消费税包给那些能够得到地方行政长官扶持的人，而不是投标价格最高的人，各地消费税包税因此落入地方士绅之手。但地方士绅经济实力有限，为减少征收成本，消费税专员鼓励金融家承包消费税。1668年起，政府支持金匠银行家威廉·巴克淖尔(William Bucknall )和承包伦敦消费税的伙伴接管乡村的消费税，这些消费税此前是由地方士绅承包征收的。到1671年，威廉·巴克淖尔集团控制了整个英国75%的消费税。
查理二世时期，尤其1672年国库止付事件后，将全部消费税承包出去的观点变得非常有吸引力。对于政府来说，金融家组成的财团可以利用消费税收入作担保为政府提供更多的信贷；对于金融家来说，控制消费税收入当然也能提高他们在金融市场的权力。这本来是两厢情愿的事。
但这种两厢情愿的关系不久就失衡了。政府想从包税人那里榨取更多的收入。1674年财政部要求派审计员代表去乡村包税地区审查账目和凭证，并在每季度出一份消费税进款的独立报告的要求。消费税包税人财团要利用包税实现利益最大化，因此，他们没有拒绝财政部。这让政府第一次弄清楚了英格兰消费税的精确年值，启迪了国库直接征收消费税的想法。由于关税由皇家机构直接计征取得了成功，支持官僚机构直接征收消费税的势力不断壮大，呼声高涨，1683年消费税包税制寿终正寝，改由消费税税收委员会直接征收。在财政部直接征收消费税后，它接管了金融家包税人财团建立的所有组织。为提高直接征管的水平，财政部学习包税人做法，尝试进行计量、评估、账册管理多方面的标准化建设，提高征收效率和水平。
包税制实践为英格兰财政部及其关税和消费税专员创造了监管、研究和学习的机会，财政部及其税务专员学习掌握了消费税的计征专业知识。包税制实践为大臣们提供了有用的信息、经验，为国家培养了专业人员，尤其重要的是，包税制的实践催生构建了一个税收征收专业管理部门。此后消费税征收部门获得迅速的发展，成为英国效率最高的国家行政部门，并且具有多个现代行政部门的特点，包括招聘考试、培训、论功升迁、固定薪酬和养老金以及标准化的税收计征和官僚行政程序。消费税征收部门效率的提高导致消费税管理成本占收入的比例大幅度下降，极大提高了征管效率。
包税制实践对英国财政国家崛起的另一重要贡献是促进政府债务制度的建立。包税制下，包税人要给政府预付大量包税银，这实际上是政府向包税人借款，以未来税收作为借款的担保，包税人可以从未来征收的税款中扣除本息。这种制度就是英国国债制度的源头，为后来国债制度的最终形成打下了基础。
（作者系财税学者）
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