严控地方债务风险地铁项目申报门槛提高到三倍

本报记者定军实习生年可可北京报道

导读

《意见》提出，城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，近年来发展总体有序，但部分城市也存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

地铁申报门槛大幅提高。

近日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（下称《意见》），对新形势下城市轨道交通规划建设工作作出部署。

《意见》提出，城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，近年来发展总体有序，但部分城市也存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

根据《意见》，申报建设地铁的城市，一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上。这比2003年的版本大幅提高。

《意见》还规定，对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。

对此，石家庄铁道大学教授牛学勤7月16日接受21世纪经济报道记者采访时表示，提高门槛非常有必要，“地方投资地铁建设，要综合平衡社会效益方方面面，有的城市举债建地铁，完全超过承受能力，长期下去会影响到一个地区的经济发展”。

地铁申报标准提高

根据《意见》，城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。

此前2003年国务院下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（下称81号文）规定，申报地铁建设的城市，地方财政一般预算收入应在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上。

本次调整后的标准为：一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上。其中，申报地铁城市的市区常住人口和规划线路客流规模单向高峰小时两项指标保持不变，分别为300万人以上和3万人以上。

81号文提出修建轻轨的条件是，地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。

本次调整后，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上。

按此看来，修建地铁的GDP和一般预算收入标准，调高了2倍。修建轻轨的标准被调高1倍以上。

对于这一调整，中国国际工程咨询公司交通业务部副主任赵东撰文指出，修建轻轨和地铁的标准要改，是因近年城市经济快速发展和固定资产投资占GDP比例提高，原有指标已难以反映城市经济发展实际。

同时，目前实际修建地铁的成本在提高。“比如2003年修建轨道交通标准发布15年以来，我国经济社会快速发展，城市轨道交通工程造价、原材料等也同步上涨，远远超出81号文件发布时的水平，原标准已不能真实反映城市出资能力。”

据悉，2005年全国只有23个城市GDP超过1000亿元，而2017年据不完全统计，超过170个城市GDP突破1000亿元，其中，前100名城市GDP均在2000亿元以上，有14座城市GDP达到10000亿。

2017年全国约80个城市GDP在3000亿元左右，有50多个城市在4000亿左右。但是并非这么多城市都可以修地铁。原因是，过去修建地铁1公里需要投入1个亿，现在多的需要7个亿，原先修一条线路只需要几十亿元，现在需要上百亿元，而很多城市一年财政收入达不到修一条或者几条地铁的资金要求。

《意见》指出，严控地方政府债务风险，加大财政约束力度，严禁违规变相举债，对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。

坚持严控风险原则

根据公开报道数据汇总，目前全国提出要建地铁的城市有近200个，随着地铁和轻轨修建标准提高，除了一些财力比较雄厚、人口总量大的城市，会继续修地铁，一般的主城区人口少、财力和经济实力弱的城市，地铁梦可能搁浅。

同时很多城市因为政府负债率高，新修编后的城市地铁规划也很难马上获批。

以中部某省某个城市为例，该城市GDP已经突破了4000亿，一般预算收入也突破了300多亿，但是目前主城区常住人口只有200多万，要达到300万人的标准尚需时日。

而该省有四五个城市也曾提出要修地铁，且进行了规划，但是这些城市要么是GDP总量不够或者财政收入不够，或者主城区常住人口不够，进而很难在最近几年获得地铁项目的审批。

事实上，已经获得审批的很多城市的地铁，已经被叫停。这包括一些超千万人口的地铁新项目。同时一些城市的新地铁修编方案，短期难以有获批准的可能。

牛学勤认为，“不仅是很多地方没投入能力修地铁，更重要的是，很多城市自己没钱修，采取BT模式，但是移交时实际无钱给建设单位，这会给行业发展造成不良影响”。

他指出，一般七公里以上才有必要选择轨道交通。地铁大大缩短了通勤时间，当一个城市足够大，才值得考虑轨道交通。而短期资金匮乏，也可以有很多其他交通方式也是可以替代的，“比如BRT（快速公交系统），提升它们的速度和服务质量也是完全可以的。

对于城市轨道交通建设，《意见》提出要坚持“量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用，衔接协调、集约高效，严控风险、持续发展”的原则。

其中，在建设规划报批和审核程序方面，《意见》提出，省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发改委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发改委会同住建组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发改委会同住建部审批、报国务院备案。

《意见》还规定，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

长安大学教授、北京交管局前副局长段里仁7月16日对记者表示，国家提高修建地铁标准，是从债务安全角度来考虑。即使是西方发达国家，很多城市也无财力来修地铁。

（编辑吴红缨如有意见和建议请联系:dingjun@21jingjiwuhy@21jingji.com）

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